独家|强监管下平台公司市场化转型的机遇与挑战
2018-05-23 17:17
作者简介彭军铖，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司城市发展事业部项目总监、高级咨询师，现代研究院高级研究员。
平台公司为地方经济发展做出了积极的贡献，但是多年累积的地方债务使得中央政府不得不采取必要的措施来防范风险。2014年5月20日《国务院批转发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发〔2014〕18号文），要求逐渐“剥离投融资平台的政府职能”，《新预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)及后续一系列规范融资平台政策的出台，剥离平台政府融资职能已成为政府投融资体制改革的方向，密集出台的文件彰显了中央政府防范地方政府债务风险、遏制隐性债务的决心。监管政策要求平台公司隔断政府信用脱离政府融资职能走市场化道路，地方政府仅仅在平台公司出资额内承担有限责任。因此，平台公司只有依靠自身实力和信用走市场化道路才谓光明前途，而过去那种依靠政府信用背书生存的模式将不再为继，可以说2018年是大部分融资平台公司机遇与挑战并存的转型元年。
在当前政策强监管下，我们来谈谈平台公司将走向何方，市场化转型将会面临着什么样的机遇和挑战。
一、平台公司面临转型发展的机遇
今年以来，多个微信公众号发布关于地方融资平台未来命运的文章，大肆渲染城投公司气数已尽，充斥着各种有关城投公司即将退出历史舞台的论断。其实，国家投融资体制改革是循序渐进的，没有捷径可循，不可能一蹴而就。地方融资平台作为中央和地方事权及财权不匹配的产物，只要地方公共服务支出和公共财政收入无法实现平衡，融资平台就还有机会发挥它应有的作用。可以预见，在新的历史时期，融资平台也将迎来它的新一轮发展，当然这个发展是基于平台公司在转型后建立起现代企业制度、走市场化路线的基础上的。当务之急，平台公司应该审时度势，借势转型，凤凰涅槃。
（一）政策的机遇
从第十三届全国两会政府工作报告和今年新颁布的政策里可以洞见平台公司转型发展的机遇。
一是今年两会的政府工作报告指出：推进国资国企改革。加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，持续瘦身健体，提升主业核心竞争力，推动国有资本做强做优做大。稳妥推进混合所有制改革。平台公司作为地方性国企，在国资国企改革的大背景下，主动转型既是出路更是机遇。报告提出的加快形成制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化机制，提升核心竞争力即表明国企未来的发展方向是具有独立法人结构的市场主体。
二是国家发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》明确了2018年新型城镇化建设的五大重点任务，其中深化城镇化制度改革为城投公司探索转型发展带来了新的发展机遇。通知指出，分类稳步推进地方融资平台市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的城投公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府项目。平台公司应该牢牢把握政策，抓住深化城镇化制度改革的机遇，发挥自身优势，抓准自己的主营业务，成为新型城镇化的生力军。
三是一行两会联合发布了《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕107号）。该文看似对政府融资平台涉足金融业务是种限制，其实是倒逼平台公司转型发展，只要平台公司转型后建立了明确的法人治理结构、股权关系，具备良好的经营状况，就可以从产业链延伸角度思考如何嫁接金融业务，可以考虑在子公司层面布局金融业务板块甚至打造金控平台，拓宽平台公司的转型发展之路。
（二）瘦身健体的机遇
平台公司向来以融资和承接政府投资项目为主，资产质量和管理效益不高。要实现由平台载体向市场主体转变就必须有一个瘦身和健体的过程。在国企改革和控制地方政府债务的大背景下，地方政府不能再像以前一样以行政手段来管理平台公司，平台公司应该抓住这次机遇，与政府进行深入沟通，达成转型发展的共识。平台公司应该做到：抓住国家政策倒逼平台公司转型的有利时机，引起政府高度重视，取得政府大力支持；请求政府将一些无效资产剥离、把不属于城投公司的事权剥离；请求政府为平台公司注入优质资产，提高净资产比率；自身从粗放管理向质量效益转变、从只重建设也重经营转变；自身要根据企业定位进行业务板块整合、明确责任、压缩层级、合理减员增效，实现平台公司债务、非主营业务、人员的瘦身，确保平台公司健康转型。
（三）破冰发展的机遇
各类平台公司诞生在政府大家庭里，有良好的政治基础，与政府各部门关系密切，协调能力较强；有良好的融资渠道和银企合作基础，曾为政府项目融资与各金融机构建立了广泛的联系；有良好的社会资源，城投公司既扮演过政府部门的角色，也与社会企业打交道，信息资源较广泛。
平台公司应该好好利用自身优势并且找准定位，通过市场化转型来打破原来制约发展的瓶颈，实现华丽转身。平台公司以前一直是以被动执行政府指定性建设任务为主，当下应该充分利用政策资源，把握好转型发展的机遇，实现主营业务从被动到主动的转变，做到除了承担政府公益性项目的同时还能够自主经营有市场竞争力的项目，通过转型发展实现自我决策，融资工作能够真正做到“融、管、用、还”一体化等。中央政府的严监管对地方融资平台来讲既是压力也是动力，既是困难也是机遇，融资平台应该认真把握这次机遇，实现市场化转型，真正实现破冰之旅。
二、平台公司转型发展面临的关键挑战
（一）平台公司转型发展存在认识误区
一是部分政府领导一度幻想中央政府会兜底融资平台产生的政府债务，对平台公司转型不重视。国发（2014）43号文提出剥离地方融资平台的政府融资职能，政府融资只能通过发行地方债券和与社会资本合作的形式来解决，该文件出台已经有四年了，空谈平台转型多年，真正转型成功的平台公司少之甚少，大部分平台公司都处在观望等待中，期间一些平台公司在金融机构的推波助澜下还一直在通过各种变通工具大肆举债，致使地方隐性债务急剧增加，直到2017年，中央政府处罚了部分违规举债的单位和个人后，这才使得地方政府警醒。近期，中央政府的政策对地方债务不救助原则得到重申，财预（2018）34号文、财金（2018）23号文让地方政府真正感觉到了中央政府防控地方债务的决心；
二是平台公司对转型发展认识不足。由于政企不分，平台公司的董事长和总经理都是由地方政府派遣，在短短的任期内无法对企业的未来发展确定一个清晰的战略定位，大多数城投公司类平台就是以完成政府指令性建设任务为主，没有对转型发展进行过深度思考；由于平台公司领导的公务员身份和任期制的原因，许多平台公司领导本着‘多一事不如少一事’的原则，在其任期内不会主动去对平台公司的长远发展做出规划，只求稳定不出事情就好，把问题留给续任者去解决。
（二）平台公司转型发展存在动力不足
平台公司转型过程中存在动力不足主要体现在两方面。
一是外部环境。当前地方政府财权和事权不匹配的问题尚未根本解决，基础设施类公益性项目仍然是由地方政府主导来提供，通常情况下地方财政收入只负担政府部门运转和一些基本公共服务支出，对于基础设施类项目长期以来都是由地方融资平台融资来解决资金问题，地方政府对平台公司转型动力较弱；
二是平台公司自身存在各种困难。地方投融资平台数量较多，转型发展牵涉利益较广，大多数平台公司一直以来背靠政府形成了多年养尊处优的惰性，由于享受着政府的隐性信用和各种政策支持，其主观上不想承担任何来自市场的风险，不愿意参与市场竞争，平台公司内部转型动力不足。
（三）平台公司转型发展存在债务化解风险
地方政府平台公司多年为地方政府融资搞建设，累积下来大量的债务。中央政府对地方债务进行摸底统计时，由于地方政府对债务申报的理解出现偏差，在统计债务数量时，有些本该由地方政府承担的债务却被划入平台公司账上，导致城投公司债务总量增加。
其次平台公司存量债务在结构上存在严重期限错配，加大了偿债风险，比如项目建设和回报期8-10年的项目，融资期限却只有3-5年，存在错配风险；再次平台公司的债务增速过快。平台公司存量债务不仅没有下降，债务却在增加，特别是2015年开始地方政府通过平台公司增加了很多隐性债务。据债市不完全统计，城投企业全部债务（债券、银行贷款、信托、融资租赁等）由2013年的7万多亿元增至2016年的17.17万亿元，部分平台公司债务负担超过警戒线。债务风险将成为融资平台转型过程中的一大挑战。
（四）平台公司转型发展存在自身能力不足
平台公司诞生起初的目的就是替政府筹集资金，定位为融资平台就是为政府融资，再没有其他实质性的业务，随着业务的拓展延伸才慢慢发展成为今天承担投融资和建设一体化的平台公司。由于没有按照现代企业制度的流程来选人用人，专业化人才缺乏，固有体制决定了在转型操作过程中难免会出现平台公司自身能力不足的问题，因此借助专业化的外部机构来协助转型是非常有必要的，外部专业机构可以为平台公司提供专业化、系统化的咨询服务，制定良好的转型发展方案，为融资平台公司转型发展把好脉、当好参谋。
三、推进平台公司转型发展的建议
（一）统一思想，凝聚共识，正确理解转型内涵
国家下大力气规范地方政府融资、控制地方债务，是为了防范系统性金融风险，同时也是在积极探索新的政府投融资体制改革的方向。因此，地方政府和平台公司统一思想，凝聚共识是推进平台公司转型的源动力；正确理解转型的内涵，才能够把握住转型的质量和方向。地方政府必须转变将平台公司作为政府钱袋子和第二财政的老观念，同时平台公司必须清醒认识到转型后的公司将是以市场为导向而不是以市长为导向来开展主营业务；平台公司转型不是名义上或者以文件的形式来实现的，它是要按照国家有关法律法规和市场化规律来实现。比如要退出平台管理不是一纸公文能做的，退出平台是要在符合相关条件后，经过各利益相关方签字、承诺、监管备案等退出程序才能真正实现。这种退出平台公司的动机不是为了规避地方债务监管、拓宽融资渠道,而是真正为了实现市场化转型而为；地方政府和平台公司对存量债务要有一个合理处置意见，双方应该在现有债务置换方案之外，在财政税费收入、土地出让金收入、未来可能的房产税收中寻求平衡，让平台公司真正能够做到轻装上阵，成功转型为市场化企业。
（二）找准定位，科学分类，正确把握转型方向
平台公司转型定位要准确。平台公司转型要将国家产业导向、城市产业发展规划、国资国企深化改革要求、城市资源禀赋、公司集团内部能力积累等作为定位的核心关注点。
平台公司转型要科学分类。平台公司转型要将具备市场竞争力、有自营现金流的企业，转型为市场化融资的国有企业；其次将一些平台公司转型为与社会资本合作的混合所有制企业；再次作为社会资本参与PPP项目等。
平台公司转型要把握正确的方向。平台公司转型要向国有资本投资、运营主体，城市基础设施融资、建设主体，城建国有资产经营、管理主体，城市基础设施市场化运作主体，城市产业转型和产业引导主体或地方金控平台等方向转型。形式有：城市服务运营主体（存量基建项目运营维护、新增基建项目建设为主要业务领域）；综合国有资本运营主体（水务、燃气、公交、供暖等公用事业类及国有股权运营为主要业务领域）；商业地产开发（写字楼、商业住宅、养老地产、休闲地产等为主要业务领域）；金融板块开发（担保、小贷、融资租赁等为主要业务领域）；参与经营工程施工、当地支柱产业等业务。
（三）双轮驱动，平台公司转型和ppp协同发展
将平台公司转型为市场化公司是推进城镇化建设的重要改革措施，也是积极稳妥推进PPP模式的支撑。在城市化建设的起步期，很多基础设施项目急需上马，需要大量的资金才能打开城市建设的新局面。城市化初期，政策和法制环境决定了民营资本很难涉足大型的城市基础设施，这时融资平台承担起了城市化建设起步期的资金筹集职责。经过数十年的城镇化建设，平台公司为城市化做出了积极贡献，而在国家改革政府投融资体制的大背景下，平台公司不能持续为政府融资，政府举债只能通过发债和PPP的模式来解决。
根据国（国办发【2015】42号）文件，平台公司转型为市场化公司后可以作为PPP项目的社会资本。市场化转型后的平台公司可作为PPP项目的牵头人，与社会资本共同组建项目公司；政府还可以将平台公司以前有条件的存量项目转化为PPP项目，既可以平滑政府财政支出，又可以为政府减轻短期债务压力；当PPP项目失败时，转型后的平台公司可以成为代表地方政府接盘处理遗留问题的公共机构。因此，在当前强监管政策下，可以通过推进平台公司市场化转型与ppp模式的协同发展来对接深化城镇化制度改革的机遇，解决新时期城镇化融资和建设问题。
（四）把握节奏，有序推进，正确找准转型时机
平台公司的转型势在必行，但什么时间转、怎么转，很多平台公司觉得茫然。平台公司转型必须把握好节奏、有序推进，越早实现市场化转型，才能越早抢占市场先机。有条件、实力强大的平台公司市场化转型后除了抢抓本地市场外还要具有战略眼光，抢占外地市场。转型后的平台公司无论是与各类社会资本密切合作，还是打造自己专属的市场化业务团队都应该尽早开始，有句名言叫做良好的开始即是成功的一半。尽管目前很多地方融资平台由于自身能力所限还不知道该怎么操作，但这不是主要问题，平台公司可以聘请专业咨询团队来帮助完成转型工作。各类平台公司应该清醒地认识到，当前政策背景下不是一家平台公司在思考转型，而是全国所有的平台公司都在考虑转型，各平台公司都在思考转型后如何发展。天下武功、唯快不破，面对激烈的市场竞争，如果不尽早开始，那么其他平台公司将会抢占有利先机，等着跟在别人屁股后面跑，恐怕别人吃肉你喝汤。因此，既然必须转型，那早转比晚转更好。
冰冻三尺、非一日之寒。政府投融资体制改革并不是一蹴而就的，所有的政策需要经过长时间的磨合和实践检验才能形成体系。我们姑且不说平台公司什么时候退出历史舞台，只要地方政府在事权和财权没有找到平衡点、存量债务没有得到妥善解决以前，平台公司就必须有其存在的理由。既然国家政策鼓励剥离了政府融资职能、转型中的城投公司及转型后的公益类国企可以依法合规承接政府项目，说明新一轮深化城镇化制度改革中已经有预留了未来平台公司发展的位置，平台公司通过转型发展、市场历练，一定会在服务于新时期城镇化建设的道路上行稳致远。
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