一、制定《办法》的背景
为鼓励大众创业、万众创新，进一步放宽注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”登记改革，自2015年2月起，我区推出放宽注册企业场所登记条件限制的集群注册（虚拟地址注册企业）改革，从自贸区挂牌至2017年2月24日，已有12545家企业成功申请了使用集群注册地址，占我区企业（正常经营）数量的38．01％。这一做法有效降低了准入门槛和成本，激发了投资创业的热情，方便企业落户南沙自贸片区发挥了积极和富有成效的作用。同时，集群注册企业也出现了未按时申报企业年度报告、没有纳税记录、监管部门找不到企业等问题，监管难度非常大。集群注册地址也为不法分子提供了便利，涉嫌电信网络诈骗、非法从事代客理财业务、侵犯知识产权、合同诈骗等违法犯罪问题。
为进一步规范集群注册企业管理，我局借鉴香港、新加坡、东莞、深圳、长沙等地改革实践情况，结合我区目前的集群注册企业实际情况，拟制定《中国（广东）自由贸易试验区南沙新区片区集群注册管理试行办法》（下称《办法》）。
二、制定《办法》的必要性
（一）管理经验上升为管理制度，完善规范性文件支撑。
集群注册地址改革属于一项自下而上的商事登记制度创新举措，目前省、市印发文件明确支持集群注册地址改革，但没有相关的法律法规支撑。《办法》将在放宽南沙片区注册企业场所登记条件限制的集群注册（虚拟地址注册企业）改革的管理经验上升为管理制度，通过制度巩固改革的成果，使该项改革的管理方和使用方均有法可依，有章可循。
（二）明确行政主管部门，加强事中事后监管。
随着我区使用集群注册地址注册的企业数量不断增长，原来作为依据的《关于启动中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区企业商事登记注册载体备案工作的通知》、《中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区集中管理虚拟注册地址工作方案》等文件，由于没有明确行政主管部门，没有规定托管企业、集群注册企业的权利义务，使各职能部门在监管中面对的问题越来越严峻。《办法》明确了投资贸易促进局、市场监管局和各职能部门的职责分工，将集群注册企业纳入事中事后监管体系，建立主管部门与托管企业、集群注册企业的沟通联系机制，归集企业的动态信息，加强企业日常监管。
（三）明确托管企业、集群注册企业适用范围，规范管理。
《办法》遵循“总量控制、合理布局、风险防控”原则，将目前仅由广州南沙投资咨询公司提供地址托管服务的模式，扩大到由符合条件的第三方市场机构（在区以上人民政府或行政管理部门批准设立的工业园、科技园、产业园、孵化器、战略性新兴产业基地等园区内，或者高校、市级以上科研单位范围内，从事为集群注册企业提供住所托管及商务秘书服务的企业）开展地址托管商务秘书服务，实现市场化运营，引导规范管理。
《办法》规定集群注册企业准入负面清单，规定了经营范围涉及《工商登记前置审批事项目录》中所列事项；从事生产加工、餐饮服务、旅馆业、娱乐服务、网吧、出口业务等需要特定经营场所及从事担保业、小额贷款业的企业不得申请登记为集群注册企业。
二、制定《办法》的依据和可行性
（一）《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号）“三、创新体制机制，实现创业便利化支持各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革，为创业创新提供便利的工商登记服务。”
（二）《关于贯彻落实<工商总局关于支持中国（广东）自由贸易试验区建设的若干意见>的实施意见》（粤工商企字〔2015〕278号）“三、支持广东自贸试验区进一步改革市场准入，推进登记注册制度便利化（六）支持广东自贸试验区放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革，放宽经营范围登记。”
（三）《广东省商事登记条例》“第十八条多个商事主体可以共用同一地址登记为住所、经营场所。地级以上市人民政府可以对增设经营场所、多个主体共用同一地址以及将住宅作为住所、经营场所的条件作出具体规定。
（四）《广州市人民政府办公厅关于进一步放宽商事主体住所经营场所条件的意见》（穗府办规【2016】8号）“四、支持商务秘书公司发展在区以上人民政府或行政管理部门批准设立的工业园、科技园、产业园、孵化器、战略性新兴产业基地等园区内，或者高校、市级以上科研单位范围内，从事电子商务等“互联网＋”行业（需经许可审批事项除外）、软件和信息技术服务业（需经许可审批事项除外）、研究和试验发展、科技推广和应用服务业、文艺创作等行业，住所可与实际经营场所相分离，其住所或经营场所与商务秘书公司为同一地址，并委托商务秘书公司代收法律文书；在住所以外本市范围内增设经营场所，应当向商事登记机关备案。有关商务秘书公司的具体要求另行规定。”
三、《办法》主要内容说明
《办法》共有二十四条规定内容。第一至二条明确了规定了集群注册、托管企业、集群注册企业的概念。第三至七条规定了托管企业、集群注册企业的登记备案要求，第八至十四条明确了托管企业与集群注册企业相关义务，第十五至二十四条规定了职能部门对托管企业、集群注册企业的监督管理和有关解释。
在前期的工作实践和意见收集中，焦点集中在托管企业和集群注册企业责任义务，职能部门对集群注册企业的监督管理等问题，《办法》对上述问题予以了明确：
（一）托管企业、集群注册企业的责任义务
《办法》规定了托管企业应负有对托管在该地址的集群注册企业负有信息核实义务、档案管理义务、信息保密义务、协助和通知义务，托管企业建立专门商务秘书服务的门户网站，每季度将集群注册企业信息及管理情况共享至南沙自贸片区市场监管和企业信用信息平台。集群注册企业应当按照商务秘书服务合同的约定履行义务，应当配合监管部门依法开展监督检查。
《办法》规定了托管企业代理集群注册企业工商登记的实名登记要求，并对其真实性负责。
（二）职能部门对托管企业、集群注册企业的监督管理
《办法》规定了各职能部门按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则履行相应监管职责，对托管企业、集群注册企业进行管理，对托管企业、集群注册企业管理情况纳入信用监管体系。托管企业、集群注册企业存在违法行为时，由相关部门按法律法规的规定处理。
（三）建立集群注册企业指定送达地址制度
《办法》规定了托管企业与集群注册企业订立地址托管商务秘书服务合同，约定通过邮政、快递或者其他方式，按集群注册企业登记的住所送达给集群注册企业的公函文书、信函、邮件等物品，自托管企业签收之日起，视为已送达集群企业。托管企业代理签收递送给集群注册企业的公函文书、信函、邮件后，应及时通知集群注册企业。
